來(lái)源： 中國民航局

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日前，《公共航空運輸旅客服務(wù)管理規定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規定》）正式頒布，將于2021年9月1日起實(shí)施?，F將有關(guān)情況說(shuō)明如下：

一、出臺背景

《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》和《中國民用航空旅客、行李國際運輸規則》是規范承運人旅客運輸行為、保護旅客合法權益的重要依據。兩部規章分別制定于1996年和1997年，自實(shí)施以來(lái)對維護航空運輸市場(chǎng)秩序，促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

隨著(zhù)民航運輸業(yè)的快速發(fā)展，民航已成為社會(huì )大眾出行的主要交通方式之一，旅客對民航服務(wù)種類(lèi)、服務(wù)范圍、服務(wù)水平的要求越來(lái)越高。同時(shí)，民航國際化進(jìn)程加快，新的業(yè)務(wù)形式和運營(yíng)模式推廣應用，使得我國航空客運市場(chǎng)發(fā)生了重大變化。為順應新時(shí)代、規范新現象、解決新問(wèn)題，在總結近年來(lái)旅客運輸服務(wù)和消費者權益保護工作經(jīng)驗的基礎上，出臺《公共航空運輸旅客服務(wù)管理規定》，以進(jìn)一步規范國內、國際旅客運輸秩序，保護消費者合法權益，滿(mǎn)足新形勢下的監督管理需求。

二、修訂原則

本次修訂堅持安全第一、質(zhì)量為本，切實(shí)踐行“真情服務(wù)”工作要求，以規范旅客運輸秩序、保護消費者合法權益為切入點(diǎn)，加強航空運輸旅客服務(wù)管理，切實(shí)提升民航服務(wù)質(zhì)量。修訂遵循如下原則：

（一）簡(jiǎn)政放權，發(fā)揮市場(chǎng)機制決定作用

十八大以來(lái)，黨中央國務(wù)院要求各級政府加快職能轉變，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的決定性作用，“簡(jiǎn)政放權、放管結合”已成為現代政府治理能力建設的核心內容。本次修訂充分體現了對企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權的尊重，將以往對承運人服務(wù)規定過(guò)細、管得過(guò)死的條款給予了較大幅度的刪減和調整，不再對客票有效期、行李尺寸和重量、免費行李額、逾重行李費等進(jìn)行統一規定，以充分釋放市場(chǎng)活力，發(fā)揮承運人的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng )造性。

（二）依法行政，維護消費者合法權益

原有規章制定于民航發(fā)展初級階段，以較大篇幅從定座、購票、退改簽和乘機等環(huán)節對航空運輸流程進(jìn)行了詳盡規定。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，社會(huì )關(guān)注的重點(diǎn)已經(jīng)不再是運輸流程，而是消費者權益保護，新修訂的《消費者權益保護法》更是從內容、程序等方面加大了消費者權益保護的力度。本次修訂將規范重點(diǎn)從管理航空運輸流程轉向聚焦消費者權益保護上，對客票銷(xiāo)售、退改、行李運輸、超售等易于產(chǎn)生糾紛的關(guān)鍵環(huán)節提出了明確要求，更好地保護旅客的知情權、選擇權和索賠權。

（三）與時(shí)俱進(jìn)，適應民航運輸新發(fā)展

互聯(lián)網(wǎng)+的發(fā)展，深刻改變了民航運輸服務(wù)的流程與標準。電子客票、無(wú)紙化乘機、航班超售等新模式、新現象不斷涌現，本次修訂工作對網(wǎng)絡(luò )銷(xiāo)售客票、電子登機憑證、聯(lián)程航班、超售等民航新業(yè)務(wù)形式進(jìn)行了規范。同時(shí)，隨著(zhù)經(jīng)濟全球化和我國開(kāi)放程度的加深，規章擴大了適用范圍，將外國航空承運人、港澳臺地區航空承運人在我國境內的經(jīng)營(yíng)行為也納入規制范疇，填補了立法上的空白。

（四）真情服務(wù)，著(zhù)力提升民航服務(wù)質(zhì)量

自2015年民航局黨組提出“真情服務(wù)”工作要求以來(lái)，民航業(yè)始終貫徹落實(shí)“發(fā)展為了人民”的理念，切實(shí)提升民航服務(wù)質(zhì)量，用真情打造民航服務(wù)品牌，讓廣大人民群眾能夠享受更便捷、更順暢、更舒心的民航運輸服務(wù)。本次修訂從方便旅客的角度出發(fā)，對涉及旅客服務(wù)、便捷旅客出行、維護旅客權益等方面制定了更加人性化的規定，充分體現了民航“真情服務(wù)”的精神。

三、修訂的主要內容

（一）統一國內國際運輸服務(wù)管理，契合民航國際化發(fā)展戰略

國際化是民航業(yè)的重要特征，自民航強國戰略實(shí)施以來(lái)，我國民航的國際競爭力和影響力不斷增強。原有規章對國內、國際運輸規則分別規定、分開(kāi)管理的模式，已不能滿(mǎn)足民航國際化發(fā)展新形勢下的管理需求?！兑幎ā穼⒃袃刹恳幷抡闲抻啚橐徊?，首次對國內、國際航空運輸服務(wù)規則進(jìn)行了統一，加強了對外國承運人、港澳臺地區承運人的管理，既沒(méi)有非國民待遇，也沒(méi)有超國民待遇，實(shí)現了國內、國際運輸服務(wù)標準的一致性和服務(wù)管理模式的一體化。

（二）明確航空市場(chǎng)主體責任，進(jìn)一步規范航空運輸秩序

近年來(lái)，我國航空客運市場(chǎng)發(fā)生了重大變化，原有規章中的適用主體僅包括承運人、銷(xiāo)售代理人和地面服務(wù)代理人。本次修訂將承運人、機場(chǎng)管理機構、地面服務(wù)代理人、航空銷(xiāo)售代理人、航空銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò )平臺經(jīng)營(yíng)者、航空信息企業(yè)等與旅客服務(wù)有關(guān)的全部主體納入管理范疇，并明確了各主體的基本責任。一是強調了運輸總條件的重要性，要求承運人制定、公布運輸總條件，并對運輸總條件的內容、形式、公布方式等提出了具體要求。二是突出機場(chǎng)管理機構公共管理的屬性和定位，明確其對地面服務(wù)代理人和航站樓商戶(hù)的管理和督促責任。三是鑒于航空銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò )平臺在客票銷(xiāo)售中扮演越來(lái)越重要的角色，《規定》也對航空銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò )平臺的義務(wù)和責任進(jìn)行了明確。

（三）規范客票銷(xiāo)售行為，優(yōu)化旅客購票環(huán)境

客票銷(xiāo)售環(huán)節是旅客體驗民航服務(wù)的第一接觸點(diǎn)?！兑幎ā穭h減了原有“定座”、“票價(jià)”章節，將“客票”、“購票”等章節合并為“客票銷(xiāo)售”，并對承運人客票銷(xiāo)售環(huán)節的告知義務(wù)進(jìn)行了明確，充分保護旅客知情權。特別是針對網(wǎng)絡(luò )購票環(huán)境，《規定》要求承運人或者其航空銷(xiāo)售代理人要在旅客購票時(shí)，明確告知航班信息、運輸總條件、客票使用條件、餐食情況、行李運輸規定等主要服務(wù)信息；出票后還要將客票有效期、出行提示信息、獲取運輸總條件方式等重要信息告知旅客。

（四）解決客票退改服務(wù)痛點(diǎn)，切實(shí)提升旅客滿(mǎn)意度

民航票務(wù)服務(wù)是旅客關(guān)注的焦點(diǎn)之一。為避免承運人濫用強勢地位，保護旅客合法權益，《規定》按照旅客“自愿”和“非自愿”兩種情況，分別對不同情形下的客票變更與退票工作提出了原則性要求。明確旅客非自愿退票和因承運人原因導致旅客非自愿變更客票的，不得收取退票費和變更費。同時(shí)，針對民航退款速度慢的突出問(wèn)題，增加了關(guān)于退款時(shí)限的規定，要求承運人或者其航空銷(xiāo)售代理人在收到旅客有效退款申請之日起7個(gè)工作日內辦理完成退款手續。

（五）優(yōu)化旅客乘機體驗，保障旅客安全便捷出行

旅客乘機是航空運輸服務(wù)的重要環(huán)節。近年來(lái)，旅客因各種原因誤機、錯乘、漏乘等情況時(shí)有發(fā)生，導致旅客乘機體驗不佳?！兑幎ā芬髾C場(chǎng)管理機構要在旅客乘機流程關(guān)鍵區域設置清晰準確的標志標識指引，為旅客乘機提供最大便利；要求承運人、地面服務(wù)代理人、機場(chǎng)管理機構在登機口、登機時(shí)間等旅客乘機信息發(fā)生變更后及時(shí)告知旅客，方便旅客按時(shí)乘機；要求承運人和機場(chǎng)管理機構制定針對旅客突發(fā)疾病、意外傷害等情形的應急處置預案，最大程度保護旅客生命安全。此外，為確保飛行安全和社會(huì )公眾利益，《規定》明確，當旅客的行為有可能危及飛行安全或者公共秩序的，承運人有權拒絕運輸。

（六）完善行李運輸管理制度，提升行李運輸服務(wù)水平

行李是“不說(shuō)話(huà)的旅客”?！兑幎ā烦浞肿鹬仄髽I(yè)的自主經(jīng)營(yíng)權，不再對行李尺寸、重量、免費行李額、逾重行李費、小動(dòng)物運輸等進(jìn)行統一規定，承運人可根據企業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)自行制定相關(guān)標準并對外公布。為減少行李運輸差錯，《規定》要求承運人、地面服務(wù)代理人、機場(chǎng)管理機構建立托運行李監控制度，防止發(fā)生行李運輸問(wèn)題。同時(shí)，重點(diǎn)明確了行李延誤、丟失、損壞等情形下的處置要求，充分保護旅客財產(chǎn)權益。

（七）規范超售處置工作，保護旅客合法權益

超售是國際民航界的通行做法，既可滿(mǎn)足更多旅客的出行需要，也可避免座位虛耗。但目前，很多承運人在超售后的處置不夠規范，投訴較多?！兑幎ā吩诮梃b歐美先進(jìn)經(jīng)驗的基礎上，新增“航班超售”一章，對超售時(shí)的信息告知、征集自愿者程序、優(yōu)先登機規則、被拒絕登機旅客賠償等進(jìn)行了明確規定。特別是強調承運人或者其地面服務(wù)代理人應當在經(jīng)征集自愿者程序未能尋找到足夠的自愿者后，方可根據優(yōu)先登機規則確定被拒絕登機的旅客，以最大程度減少旅客被拒絕登機。同時(shí)，《規定》還對旅客被拒絕登機后的出具證明、客票退改服務(wù)、賠償等后續處置工作進(jìn)行了明確。

（八）暢通旅客維權渠道，實(shí)現旅客投訴閉環(huán)管理

投訴是旅客最重要的救濟渠道?！兑幎ā沸略觥奥每屯对V”一章，強化了市場(chǎng)主體的投訴處理能力要求，規范了投訴處理流程，進(jìn)一步健全了投訴反饋機制。此前，外國承運人和港澳臺地區承運人的投訴處理時(shí)限為20個(gè)工作日，遠高于國內承運人。本次修訂明確所有被投訴企業(yè)的投訴處理時(shí)限均為10個(gè)工作日，確保對國內外運行主體的管理一視同仁。此外，《規定》統一了民航行政機關(guān)受理投訴的渠道，并對民航服務(wù)質(zhì)量監督電話(huà)、民航服務(wù)質(zhì)量監督平臺、民航投訴信息整合等方面提出了明確要求。

（九）加大監管力度，確保規章落實(shí)到位

為保障規章有效實(shí)施，《規定》新增“信息報告”、“監督管理及法律責任”章節。其中，“信息報告”一章明確了運輸總條件、投訴信息、代理人信息等方面的備案要求?！氨O督管理及法律責任”一章針對各市場(chǎng)主體違規行為的嚴重程度，確定了梯度處罰的原則，設置了責令改正、罰款、記入民航信用記錄等法律責任。

（十）確保準確理解，推動(dòng)規章遵守和執行

規章的準確理解是推動(dòng)依法行政和全民守法的基礎，為貫徹落實(shí)“誰(shuí)執法，誰(shuí)普法”的要求，民航局將《規定》作為今年啟動(dòng)的“立法者釋法”工作的一部重要規章。立法者釋法工作將由規章制定者對規章總體情況、逐一條款的內涵、符合性判斷標準以文字、音視頻的方式進(jìn)行講解，作為行業(yè)監管人員的執法標準和企事業(yè)單位理解遵守規章的依據，以此推動(dòng)規章的普及和理解的統一。